Aktualności

Nowelizacja ta miała na celu m.in. eliminację patologii w realizacji gminnego zadania zajmowania się bezdomnymi zwierzętami. Tak przynajmniej wynikało z uzasadnienia do projektu nowelizacji (1), wniesionego przez grupę posłów PO reprezentowaną przez Pawła Suskiego. W uzasadnieniu do projektu można było przeczytać m. in.:

(...) W obecnym stanie prawnym nie wszystkie wyłapane w gminach zwierzęta trafiają do zalegalizowanych schronisk, wiele z nich po prostu znika lub przekazywana jest do różnych punktów, niekiedy nazywanych eufemistycznie hotelami lub przytuliskami. Kompletny brak kontroli ze strony gmin, a dodatkowo brak kontroli ze strony Inspekcji Weterynaryjnej, usankcjonowany przepisami wewnętrznymi, prowadzi do masowej eksterminacji zwierząt (...).

Po różnych zmianach projektu, nowelizacja została przyjęta niemal przez aklamację, w atmosferze przedwyborczej jedności wszystkich klubów poselskich i ku radości miłośników zwierząt i mediów. Jednak efekt prac parlamentarnych okazał się odwrotny do zapowiedzi i oczekiwań. Nowe zapisy faktycznie legalizują praktykę tak ostro piętnowaną w uzasadnieniu do projektu. Ograniczają bowiem odpowiedzialność gmin za los wyłapywanych zwierząt, powiększając przy tym ogólny chaos w przepisach.

Nie siląc się tu na omówienie wszystkich skutków jakie ma nowelizacja u.o.z. dla sprawy bezdomnych zwierząt, warto wskazać na jeden przepis. Przed nowelizacją ustawa przewidywała, że każda gmina rozstrzyga osobno (w formie prawa miejscowego) o dalszym postępowaniu z tymi (tj. wyłapanymi) zwierzętami (art. 11 ust. 3 u.o.z.). Była to koncepcja dysfunkcjonalna tak pod względem prawnym jak i – zwłaszcza – w zetknięciu z realiami. Efekt był taki, że przez 15 lat obowiązywania tego prawa zaledwie połowa rad gminnych podjęła odpowiednie uchwały, wśród których znakomita większość miała charakter czysto blankietowy i nie wypowiadała się o dalszym losie wyłapanych zwierząt, zaś nieliczne konkretne rozstrzygnięcia były z reguły sprzeczne z prawem. Jak na przykład to najbardziej znane, ze Starachowic, gdzie rozstrzygnięto o automatycznym uśmiercaniu wszystkich wyłapywanych zwierząt.

Pomimo tego nadal można było utrzymywać, że prawo ochrony zwierząt jednoznacznie określa podmiot odpowiedzialny za dalszy los wyłapywanych zwierząt, więc patologia dotyczy tylko sfery stosowania prawa i jego lepszej czy gorszej egzekucji. Formalnie istniały też narzędzia do takiej egzekucji, jak nadzór wojewodów nad stanowieniem prawa miejscowego, nadzór prokuratury oraz możliwość zaskarżania uchwał rad gminnych przez organizacje ochrony zwierząt.

Tymczasem nowelizacja u.o.z. uchyliła wymóg rozstrzygania o dalszym postępowaniu. Zastąpiono go wymogiem uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (nowy art. 11a u.o.z.). Program taki nie stanowi już egzekwowalnych norm, bo wyraża jedynie zamiary gminy. Co gorsze, przedmiotem programu przestaje być dalszy los zwierząt w skali ich życia, a jedynie zapewnianie miejsca w schronisku – cokolwiek by to miało znaczyć.

W ten sposób dokonano formalnej likwidacji podmiotu odpowiedzialnego za postępowanie z bezdomnymi zwierzętami w sferze zadań publicznych. Dostosowano przez to przepisy prawa do dominującej praktyki, w której gminy cedują swoje ustawowe zobowiązanie na jakiegokolwiek odbiorcę bezdomnych zwierząt, który zechce je pokwitować. Nie ma też narzędzi prawnych, którymi można by takiej cesji zapobiec. Tym bardziej, że w licznych postępowaniach karnych o nieznany los wyłapywanych zwierząt, prokuratura i sądy uznają taką cesję za legalną (2).

Już w poprzednim stanie prawnym istniał wymóg kierowania wyłapanych zwierząt do schronisk. Wynikał on z rozporządzenia wykonawczego do u.o.z., w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt, choć stanowiło to wykroczenie poza delegację ustawową (3). Po nowelizacji wymóg ten znalazł się także w samej ustawie. Nic to jednak nie zmienia w kwestii odpowiedzialności za los zwierząt, bo w przepisach prawa schronisko to tylko pewien faktyczny rodzaj działalności, a nie podmiot praw i obowiązków, które można by uznawać za równoległe do zadań gmin. Nawet jeśli działalność schronisk jest normowana prawem (prawo weterynaryjne, ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, itd.), to normy te dotyczą działalności gospodarczej w branży utylizacji, bezpieczeństwa publicznego oraz swobody zrzeszania się (możliwość prowadzenia schronisk przez organizacje) – co nijak nie koreluje z publicznym zadaniem gmin określonym w u.o.z.

Formalna likwidacja podmiotu odpowiedzialnego za postępowanie z bezdomnymi zwierzętami ma ważkie konsekwencje prawne. Znika bowiem ostatni pozór, pozwalający uznawać, że sprawa postępowania z bezdomnymi zwierzętami jest uregulowana na gruncie u.o.z. Ustawa ta wprawdzie definiuje zwierzęta bezdomne i reguluje podejmowane publicznej opieki nad nimi, lecz milczy już o wykonywaniu tej opieki i jej zakończeniu, czyli skutkach tej ochrony i opieki dla samych zwierząt. Ten brak określoności wystarcza, by uznać, że sprawa zajmowania się bezdomnymi zwierzętami nie jest uregulowana na gruncie ustawy o ochronie zwierząt, zatem – zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy – znajdują w tej sprawie odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące rzeczy. Przede wszystkim przepisy art. 183-187 kodeksu cywilnego i inne, dotyczące rzeczy znalezionych (4).

Omówienie postępowania z bezdomnymi zwierzętami w myśl przepisów o rzeczach znalezionych wymagało by osobnej, obszernej analizy. Wiele trzeba by sobie wyjaśnić, bo choć przepis art. 183 § 2 k.c. mówi wprost, że przepisy o rzeczach znalezionych stosuje się odpowiednio także do zwierząt, które zabłąkały się lub uciekły, to przepisy te nie były tworzone ani stosowane do takiej skali, w jakiej występuje aktualnie zjawisko bezdomności zwierząt. Wymagały by więc interpretowania i ustalenia, na czym polegało by ich odpowiednie zastosowanie do licznych zwierząt bezdomnych, a także nowelizacji przepisów wykonawczych. Wiadomo na pewno tylko tyle, że postępowanie ze zwierzętami znalezionymi nie dopuszcza, by znikały one bez śladu, jak to niejednokrotnie ma miejsce obecnie.

Z pewnością można też przyjąć założenie, że także zwierzę bezdomne posiada swój status prawnorzeczowy. W pierwszej kolejności, niejako przez sam fakt pojawienia się go w polu czyjegoś zainteresowania, jest to status rzeczy znalezionej. Z definicji zwierzęcia bezdomnego zawartej w u.o.z. brało się przekonanie, że skoro takiego statusu nie można określić, bo nie ma możliwości ustalenia jego właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawało (art. 4 pkt 16), to statusu takiego w ogóle nie ma. Było to założenie o tyle zasadne, że z przepisów u.o.z. można odczytać intencję ustawodawcy stanowienia o tych zwierzętach jako "nie-rzeczach" – zgodnie z zasadą dereifikacji, wyrażoną w art. 1 ust. 1. Pojęcia takie jak opieka, wyłapywanie, przewożenie, przetrzymywanie, umieszczanie w schronisku, itp., opisują czynności faktyczne, podejmowane na gruncie u.o.z., bez odnoszenia się od statusu prawnorzeczowego ich przedmiotu.

W sumie, przepisy u.o.z. o zwierzętach bezdomnych zdawały się zakreślać pewną sprawę uregulowaną w ustawie, do której to sprawy – z tego właśnie powodu – nie mają zastosowania przepisy o rzeczach (art. 1 ust. 2 u.o.z.). Faktycznie zaś regulacja ta nigdy nie była pełna, w sensie logicznego jej domknięcia, bo nie był określony kres stanu bezdomności zwierzęcia, zatem i sposób uwolnienia gminy od zobowiązania do opieki. W praktyce przyjmuje się pojęcie adopcji na oznaczenie celu i sposobu dopełniania tej opieki. Rola tej pozaprawnej konstrukcji myślowej sprowadzała się ostatecznie do kreowania prawa własności do zwierzęcia, bez wyraźnych podstaw na gruncie u.o.z, ani na gruncie k.c. Taki obrót zwierzętami bezdomnymi jest więc zasadniczo niesformalizowany, zatem i nie poddający się kontroli.

Drugim generalnym wnioskiem wynikającym z uznania sprawy bezdomnych zwierząt za niewystarczająco uregulowaną na gruncie u.o.z. – zatem traktowania ich jak rzeczy znalezionych – jest ten, że utrzymywanie tych zwierząt zasadniczo nie jest zadaniem gminy (ew. przedsiębiorców, czy organizacji społecznych), lecz należy do właściwego organu państwowego (art. 183 k.c.). Organ ten został w rozporządzeniu w sprawie rzeczy znalezionych określony jako rejonowe organy rządowej administracji ogólnej. W wyniku reformy administracji państwowej, obecnie jest to zadanie należące do właściwości starosty, jako zadanie z zakresu administracji rządowej (5).

Jak zatem rozumieć teraz przepisy o bezdomnych zwierzętach zawarte w u.o.z.? Z punktu widzenia przepisów o rzeczach znalezionych, obecne zadanie gmin wobec zwierząt bezdomnych, tj. zapewniania opieki oraz wyłapywania, wydaje się dotyczyć wyłącznie czynności podejmowanych przez gminę jako znalazcę – w rozumieniu art. 183 § 1 i 184 § 2 k.c. Jakkolwiek szeroko można by rozumieć rolę gminy jako znalazcy takich zwierząt, to ostatecznie opieka – w sensie przechowywania tych zwierząt – należy jednak do zadań z zakresu administracji rządowej.

Patologiczna praktyka gmin, opisana w uzasadnieniu do projektu nowelizacji u.o.z., może być, z punktu widzenia przepisów o rzeczach, diagnozowana jako wewnętrznie sprzeczne postępowanie gmin. Z jednej bowiem strony gminy ograniczają się do formalnej roli znalazcy, który nie przyjmuje odpowiedzialności za dalszy los zwierząt, bo tylko przekazuje je schronisku, jako niezależnemu podmiotowi wskazanemu w przepisach u.o.z.

Z drugiej strony, gminy przyjmują na siebie rolę organu przechowującego przez to, że finansują te schroniska jako wykonawców swoich zadań. Faktycznym przedmiotem takich różnorodnych umów jest przechowywanie, choć najczęściej bez określania czasu, celu i wymiernych skutków (6).

Praktyka taka opiera się wprost na niedostatecznej określoności zadań gmin na gruncie u.o.z. oraz zaniechania stosowania w to miejsce przepisów o rzeczach znalezionych. Efekty takiej praktyki są dwojakie:

• nieznany los zwierząt, skrywający niehumanitarne i przestępcze ich traktowanie,
• bezpodstawne i bezcelowe trwonienie gminnych pieniędzy.

Skuteczne egzekwowanie prawa w tej dziedzinie wymagało by albo konsekwentnego sprecyzowania gminnego zadania opieki w taki sposób, by usunąć luki prawne i dezinterpretację tego zadania – w myśl przypuszczalnej intencji ustawodawcy o kompletnym uregulowaniu sprawy na gruncie u.o.z. Albo też, uznania przepisów u.o.z. w tym zakresie tylko za szczególne regulacje o postępowaniu gminy jako znalazcy bezdomnych zwierząt w rozumieniu k.c. i przepisów o rzeczach znalezionych. Zatem dostosowania tych ostatnich do zjawiska licznych i kłopotliwych rzeczy znalezionych, jakie starostowie będą musieli przyjąć od wójtów do przechowywania.

Kto by miał to rozstrzygnąć? Jeśli nie ustawodawca – który przez 15 lat raczej rozmywał niż precyzował przepisy ustawy z 1997 r., jeśli nie rząd – który w tym czasie biernie przyglądał się narastaniu problemu, to chyba tylko sądy w żmudnej drodze rozstrzygnięć jednostkowych spraw.

---